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浅析进一步强化政府性债务审计促进经济秩序健康发展

  国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案》,对建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制,防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定有着重要的作用。 

  近年来,各级地方政府通过各种形式举借债务,推动和促进了地方经济迅速发展,各项基础设施、重点工程项目和一大批民生工程建设资金得到保证,地方政府调动资金能力得到显著提升,经济发展和社会稳定得到保障。但是,我们也应当看到,大量无节制、超过地方政府承载能力的各项政府性债务如果不加以控制和管理,高度膨胀最终会导致地方政府出现债务风险,不利于地方经济健康秩序发展。 

  为有效控制债务规模,强化政府性债务管理,2014年国务院在全国政府性债务清理基础上,出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》,财政部根据国务院意见制定并下发《关于对地方政府性债务实行限额管理的实施意见》,通过对政府性债务总额控制、限额管理和预算约束以及通过省级财政限额内发行地方政府债券置换等形式,偿还和化解债务风险,限额控制在一定程度上有效遏制了地方政府无节制举借政府性债务的行为。同时,我们应当看到,由于经济下行压力增大,各地政府举借债务发展的愿望依然非常强烈,政府性债务管理上还存在以下几个方面问题: 

  一是限额控制的债务不全。2014年在全面清理政府性债务基础上,通过全国总限额和分级下达地方政府债务限额的方法控制政府性债务,但限额控制主要是政府性直接债务,而对各级地方政府应承担的或有债务未纳入限额管理。由于历史原因,许多政府或有债务,虽然在形式政府只承担担保责任或救助责任,但实际上大量的或有债务是地方政府做出兜底承若或担保归还的,尤其是各级政府融投资公司债务,主要是承担公益性和城市基础性建设项目形成的,这些债务也必须由各级地方财政归还,因此,限额控制的地方政府性债务只是各级地方政府性债务的一部分。 

  二是隐性债务逐渐变为显性债务,超限额债务情况普遍债务量大。2014年进行债务清理时,各级地方政府还存在大量的在建项目,在建项目债务认定主要根据项目实际形象进度和截止清理日形成的债务,随着这些工程项目的后续建设和进展,债务总量也在逐步增大。项目建成后这些隐性债务逐步成为地方政府需要归还的直接债务。 

  三是地方融资平台公司去政府融资职能改革不到位,市场化转型改制推进缓慢,地方政府依然再利用融资平台大量举借债务。随着改革的逐步深入,地方政府尤其是县市级政府土地财政规模呈下降态势,城市基础设施和政府确定的重点工程项目建设资金受到限制,利用融资平台改革不到位的间隙,依然大量举借政府性债务搞项目建设。 

  四是政府债券置换存量债务落实检查不到位,存量债务未化解,政府债券又形成新的地方债务。为了化解地方政府性存量债务,从2015年开始由省级财政在债务限额内发行地方政府债券,用以置换清理认定的政府性债务。但实际操作中,许多地方政府并没有用政府债券置换存量债务,而是利用债券资金进行新的项目建设,导致存量债务未置换又形成新的政府性债务。 

  五是受经济下行压力影响,为促进发展、获取政绩,地方政府举债发展的意愿还十分强烈。一些县市政府为了地方经济发展,依然存在违规承若或担保举债的现象,通过抵押地方政府优良资产、通过第三方担保等方式违规举借债务现象普遍。违规超地方经济承受能力举借债务,给社会经济发展留下沉重负债务负担,不利于地方经济长远健康发展。 

  规范地方政府性债务管理,有效控制各级政府性债务规模,对于防范和化解财政金融风险,促进地方经济长远发展作用重大。加强对地方政府性债务风险事件审计监督,明确有关单位和领导人员债务责任,是审计促进和完善国家治理重要手段。因此,审计部门要把政府债务性作为重要内容,促进和完善政府性债务管理,评价和化解债务风险。 

  一是审计部门要把政府债务作为重要内容纳入重要审计范围,促进和监督地方各级政府严格国务院有关政府性债务管理规定,纠正各级政府违规举借行为,防范地方政府性债务风险。 

  二是要将政府性债务化解纳入党政干部经济责任审计评价内容,严格认真评价任期内各项政府性债务化解和举债情况,把是否存在违规违法举借债务,是否存在违规承若或变相担保给当地经济发展留下沉重债务负担,强化地方政府主要领导人债务责任和历史责任。 

  三是加强地方政府新增债务审计监督,严防利用政府性债劵置换违规新增债务。监督政府债券使用是否符合规定,地方新增债务是否合法合规,是否符合程序要求,有无纳入预算管理。举借债务使用效益以及债本息资金归还渠道,有无违规举借、超过当地经济承受能力,给地方经济长远可秩序发展带来隐患。 

  四是要严格责任追究,对违反国务院、财政部债务管理规定,违规举借债务给地方经济发展和社会稳定造成风险的事件,要严格追究责任。进一步强化对违规举借债务的高压状态,有效抑制地方政府举债的冲动,防止债务反弹,促进社会经济健康有序发展。(老河口市审计局  刘成定 张金钊


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