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初探政策落实跟踪审计的含义与方法

  政策落实跟踪审计是提高政策贯彻执行质量,评价、控制和提高政策执行绩效的需要,是审计工作由过去比较单一的“财政(财务)收支合规性审计”转变为“财政(财务)收支合规性审计”和“政策贯彻执行审计”的审计制度变革。

  审计执业人员要圆满完成“政策落实跟踪审计”的使命,必须理解“政策落实跟踪审计”的含义及“政策落实跟踪审计”与传统的“财政收支合规性”审计的区别。在审计依据、审计方法、审计流程和审计结论上,要转变思想、创新审计方法,探索与“政策落实跟踪审计”相适应的审计理论与作业程序,不能完全使用财政(财务)收支审计的基本理论和方法,来实施政策落实跟踪审计,更不能仅仅依靠财经法规的规定提出审计建议和报告审计结果。

  一、“政策落实跟踪审计”的含义。

  “政策落实跟踪审计”是对重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题、原因进行审计。目的是通过审计助推国家重大决策部署和政策措施落实到位,通过审计促进和保障经济社会健康运行。

  二、政策落实跟踪审计与“财政(财务)收支”审计的区别与联系。

  (一)“财政(财务)收支”审计,是“从报表到账簿”、“从账簿到凭证”的会计循环审计,这类审计的侧重点是用财务会计理论和财经法规对财政资金收支的合规性进行评价,反映的是已经形成的静态的收支结果,对财政资金的收与支的过程无法实施动态监控,对经济政策贯彻执行的程度以及与政策配套资金使用的方向无法实施过程审计 ,在“财政(财务)收支”审计思维下的审计监督,无法修正资金运动轨迹。

  (二)政策落实跟踪审计目的是对政策贯彻执行到位情况进行动态审计,审计的主体、内容、方法、审计处理的依据、审计报告的形式都与财政(财务)收支审计有比较大的区别。

  (三)通过政策落实跟踪审计能促使财政收支资金运动按照政策指定的轨迹运行,当资金流向与政策背离时,可通过“政策落实跟踪审计”程序修正资金流向,促使资金运动按政策规定的方向健康运行;同时,通过财政(财务)收支审计,能助推财经政策贯彻执行落实到位。

  三、政策落实跟踪审计把握的基本原则。

  政策落实跟踪审计的基本原则就是紧紧围绕党和国家的中心工作,牢固树立五大发展理念,自觉适应新常态、践行新理念,做到“两手抓”,即一手抓重大违纪违法、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处,一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效。在审计中始终遵循好三个原则:

  (一)遵循客观事实。依据宪法和基本法律法规,以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准,对审计发现的问题做到“三个区分”,即把推进改革中先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,审慎作出结论和处理。

  (二)遵循依法审计。严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题,对以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题,始终坚持“零容忍”,坚决查处。

  (三)遵循推动改革。关注影响改革发展的深层次问题,对制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实,制约和阻碍结构性改革推进,制约和阻碍创新创业、激发活力,制约和阻碍简政放权、政府职能转变,制约和阻碍转型升级、提高绩效等体制机制性问题,及时反映,大力推动完善制度和深化改革。

  四、“政策落实跟踪审计”的基本内容。

  政策具有阶段性的特点,为了适应经济建设的需要,国家会不断出台新的政策和完善过去的政策。政策落实跟踪审计的内容也会因政策的变化而不断变化。 如,2017年政策落实跟踪审计的主要内容:围绕“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”领域的政策措施落实情况进行审计。湖北省审计厅出台了《湖北省审计厅关于做好2017年国家和省重大政策措施落实情况跟踪审计工作的意见》(鄂审财发〔2017〕13号)明确了“放管服”改革、供给侧结构性改革、重大项目推进实施情况、精准扶贫、精准脱贫政策落实情况等9项审计内容。

  五、“政策落实跟踪审计”的基本方法。

  (一)理解政策重点内容及政策发布要解决的问题。如“放管服”、“供给侧结构性改革”,在“供给侧结构性改革”这个概念中出现了“三去一降一补”,在“三去一降一补”中又出现了“去杠杆、补短板”,这些概念是国民经济管理学和西方经济学研究的范畴,在特定时期、在不同的政策环境下,有其不同含义,基层审计人员不仅要正确理解这些概念的含义,还必须清楚“放管服”、“供给侧结构性改革”、“去杠杆”、“补短板”涵盖的政策内容,细化到哪几个具体政策,这些具体政策由哪些部门制定和发布、政策制定的指导思想、基本原则、目标以及政策贯彻执行运行环境涉及的责任单位等问题。

  (二)按照政策确定的目标、内容及运行环节,依法对政策贯彻执行涉及的责任主体跟踪审计。如“放管服”改革措施落实情况审计。“放管服”的目标是简政放权、放管结合、优化服务。主要审查应取消、下放的行政审批事项是否落实到位,涉及的政策主要包括国务院下发的《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,政策涉及的范围包括投资创新创业、企业生产经营、促进就业等。政策运行的环节及审计的责任主体是具体行政单位及其垂直部门,如人社部、建设部、工商总局等。

  六、政策落实跟踪审计的建议意见。

  (一)完善审计组织方式,强化审计独立性。在推进政策落实情况跟踪审计项目时,需要进一步完善审计组织方式,更多的采取交叉审、上审下等组织方式,并在审计中逐步探索其他审计组织方式,以摆脱基层政府对基层审计机关的限制,强化审计的独立性。

  (二)提高认识,转变思想。一是要深化领导干部认识。要不断优化政策措施贯彻落实情况跟踪审计的外部环境,加大跟踪审计的宣传力度,积极争取领导干部的支持配合,力争做到基层政府全面支持跟踪审计,把跟踪审计提上议事日程,为审计工作营造一个良好的执法环境。二是要强化基层审计人员的认识。基层审计人员也要转变观念,充分认识开展跟踪审计工作的重要性,高度负责地担负起这项审计工作。

  (三)加强审计队伍建设。切实提高审计队伍的工作能力才能从根本上保障政策措施贯彻落实情况跟踪审计的审计质量。针对政策措施贯彻落实情况跟踪审计,审计机关应当定期或不定期对审计工作人员进行专业知识学习和培训,拓宽审计人员的视野。一是要提高审计人员政策措施理解把握能力。审计人员多数是审计、财务会计专业毕业的,对宏观政策的理解和把握的确存在不小的差距。二是要提高审计宏观政策评价能力。目前基层审计机关审计报告中的审计评价和审计意见与建议部分,很少有实质性的评价和建议内容,失去了审计评价的功能作用。提高审计人员的宏观政策评价能力,提出明确的审计意见、可行的审计建议,才能够真正实现政策措施贯彻落实情况跟踪审计的目标。(郧西县审计局 胡德娥)


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